Бюджеттер деңгейлерінде шығыс шығатын өкілеттіктерді шектеуді құқықтық реттеу туралы қазақша

Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіліктердің аражігін ажырату жəне бюджетаралық қатынастарды жетілдіру жөнінде көзделген шараларды жүзеге асыру мемлекеттік басқарудың, бюджет саласының қызмет ету негіздерін қозғайды, маңызды заңнамалық өзгерістерді енгізуді, мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлері арасындағы құқықтық жəне қаржылық өзара қарым-қатынастарды дəйекті жəне жүйелі нақтылауды талап етеді.

Егеменді Қазақстанның бюджеттік құрылысы 1991 жылғы «Қазақстан Республикасының бюджет жүйесі туралы» Заңында алғаш рет анықталды. Бұл Заң Қазақстан Республикасының бюджеттерінің қалыптасуының негізгі қағидаттарын белгіледі, республикалық бюджет пен халық депутаттарының жергілікті Кеңесінің бюджеттері арасында өзара қарым-қатынасты анықтады. Бұл Заңның негізгі қағидаты республикалық бюджет пен жергілікті бюджеттердің дербестігі болды. Жергілікті бюджетке облыстық, қалалық, аудандық, қалалардағы аудандық, кенттік, ауылдық жəне ауыл бюджеттері жатқызылды. 1995 жылы жаңа Конституцияның, Салық жəне бюджетке төленетін басқа да міндетті төлемдер туралы Заңның қабылдануы, қазынашылық органдарының құрылуы, жаңа бюджеттік жіктеудің енгізілуі, 1996 жылы желтоқсанда «Бюджет жүйесі туралы» жаңа Заңның дайындалуы мен қабылдануына себепші болды.

Іс жүзінде бұл Заң Қазақстанның бюджеттік құрылымын одан əрі реформалауға негіз қалады. Басқа да жаңалықтармен қатар, осы Заңға сəйкес мемлекеттік бюджет кірістері жалпымемлекеттік салықтар, алымдар, төлемдер, жергілікті салықтар мен алымдарға бөлінді. Жергілікті бюджеттердің теңдестірілуі жалпы мемлекеттік салықтардан, алымдар мен төлемдерден аударымдар жасау есебінен қамтамасыз етілді, олар жетпеген жағдайда жергілікті бюджетке республикалық бюджеттен субвенция көзделді. Жалпы мемлекеттік салықтар, алымдар мен төлемдердің жəне жергілікті бюджетке субвенциялардың мөлшері жыл сайын республикалық бюджет туралы заңмен белгіленді. Жаңа жəне қазіргі уақыттағы қолданыстағы қаржы министрлігі жүргізген атқарымдық талдау нəтижелері бойынша əзірленген жəне 1999 жылы қабылданған «Бюджет жүйесі туралы» Заң негізіне орталық пен аймақтар арасындағы бюджеттік өкілеттіктердің аражігін ажырату жəне басқа да бірқатар жаңалықтар болды. Осы Заңда бірлік, толықтық, нақтылық, жариялылық жəне бюджет дербестігі қағидаттары белгіленген, «республикалық бюджеттік бағдарлама», «жергілікті бюджеттік бағдарлама», «республикалық, жергілікті бюджеттік бағдарламалардың əкімшісі», «бюджеттік алулар» сияқты ұғымдар енгізілген. Бюджеттер арасындағы өзара қарым-қатынасқа бірыңғай тəсілдер қамтамасыз ету үшін республикалық жəне жергілікті бюджеттер арасындағы кірістерді бөлудің бəріне ортақ тұрақты нормативтері белгіленген. Осылайша, бюджет кірісінің барлық түрі республикалық жəне жергілікті бюджеттер арасында нақты бөлінген. Аймақтардың əлеуметтік-экономикалық дамуының əр түрлі деңгейлері облыстар арасындағы айқын айырмашылықтарды деңгейлестіруді талап етеді, Заңда заңнамалық актілермен республикалық бюджеттен облыстық бюджетке жəне бюджеттік алуларды облыстық бюджеттен республикалық бюджетке беретін субвенциялардың ұзақмердімдік мөлшерлері белгіленген норма көзделген. Облыстық бюджет пен аудандардың (қалалардың) бюджеттері арасындағы кірістерді бөлудің тұрақты нормативтері, облыстық бюджеттерден аудандардың (қалалардың) бюджетіне берілетін субвенциялар мен аудандардың (қалалардың) бюджетінен облыстық бюджетке берілетін бюджеттік алулар облыстық өкілеттік органдармен бекітіледі. «Бюджет жүйесі туралы» Заңда шығыс бағыттары республикалық жəне жергілікті бюджеттер үшін жеке-жеке белгіленген. Жергілікті атқарушы органдарға республикалық бюджеттік бағдарламаларды қозғамайтын жергілікті бюджеттік бағдарламалар енгізу құқығы берілген. Бір мемлекеттік мекемені бюджеттердің əр түрлі деңгейімен ұстауға жол берілмейді. Жергілікті бюджеттердің аймақтық инвестициялық бағдарламаларды іске асыруға мүдделілігін арттыру мақсатында, облыстардың, Астана жəне Алматы қалаларының жергілікті атқарушы органдарына қарыз алуды жүзеге асыру құқығы берілген.

Мемлекеттік басқару қызметтерін тек бір органның немесе басқару деңгейінің құзыретіне жатқызған жағдайда мемлекеттік басқарудың тігінен де, көлденеңінен де функциялардың қосарлануы немесе қиылысуы азайтылады. Мемлекеттік басқару деңгейлері арасында функцияларды бөлуді негізге ала отырып бюджетдеңгейлері бойынша шығыс өкілеттіктерін нақты шектеу жəне реттеу күтілуде, бұл бірыңғай бюджеттік сыныптаманы қалыптастыруда бейнеленеді.

Қажеттi қаржыландыру мөлшерiн неғұрлым нақты анықтауға негiзделген функция жүзеге асырылатын билiк деңгейiнiң бюджетiнен қаржыландыруды жүзеге асырудың орындылығына байланысты функцияларды жүзеге асыру кезiнде қаржыландырумен қамтамасыз ету жөнiндегi өкiлеттiктер жəне функцияларды тiкелей өздiгiнен жүзеге асыру билiктiң бiр деңгейiне ғана бекiтiлетiн болады.

Осы көзқарас Қазақстан Республикасының Бюджет кодексiнде, ең алдымен, облыс-аудан деңгейiнде шығыс өкiлеттiктерін ажырату бөлiгiнде заң жүзiнде бекiтiлді, бұл басқару деңгейлерi бойынша шығыс мiндеттемелерiн өз бетiнше берудi болдырмауға жəне сол арқылы бюджет шығыстарын жоспарлау үшiн неғұрлым қолайлы жағдайларға қол жеткiзуге мүмкiндiк бередi.

Қазақстан Республикасы Президентінің 2003 жылғы 4 сəуірдегі Қазақстан халқына жолдауына сəйкес, Қазақстан Республикасының Парламенті 2004 жылғы 20 желтоқсанда «Қазақстан Республикасының кейбiр заңнамалық актiлерiне мемлекеттік басқару деңгейлерi арасында өкiлеттiктердiң аражiгін ажырату жəне бюджеттiк қатынастар мəселелерi бойынша өзгерiстер мен толықтырулар енгiзу туралы» Заңын қабылдады. Биліктің жергілікті деңгейінің қызметін реттестіретін нормативтік-құқықтық базаны жетілдіру мақсатында Қазақстан Республикасының «Жергілікті мемлекеттік басқару туралы» Заңына өзгерістер енгізілді. Өкілеттіктерді ажырату мен мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы бюджетаралық қатынастарды жетілдіру 2004 жылғы 24 сəуірдегі Бюджет кодексінде бейнеленді. Жоғарыда аталған Заң əкімшілік- бюджеттік реформа шеңберінде заңнаманы əрі қарай жетілдіруге бағытталған жəне мемлекеттік басқару деңгейлері арасында мемлекеттік реттеудің нақты əр саласында өкілеттіліктерді ажыратуға, мемлекеттің өзіне тəн емес функцияларды беруіне, қайталанушы нормаларды, функцияларды бірлескен жүргізуді жоюға жəне т.б. бағытталған. Заңда заңнамалық актілерге өзгерістер мен толықтырулар енгізу бойынша келесі қағидаттар мен тəсілдер анықталған: — қоғамдық қатынастардың əр түрлі салаларында мемлекеттік органдардың өкілеттіліктерін нақты жинау сəйкес заңнамалық актілерде бейнеленуі тиіс; — жекелеген салалардағы (секторлардағы) қызметті реттестіруші барлық заңнамалық актілерде мемлекеттік басқарудың сəйкес деңгейінің өкілеттіктерін анықтайтын бөлім болуы тиіс; — барлық заңнамалық актілерде (қажет болғанда) аудандық (облыстық маңызы бар қалалық), сондай-ақ ауылдық (кенттік), қалалық (аудандық маңызы бар); қаладағы аудандық жергілікті атқарушы органдардың өкілеттіліктері бейнеленуі тиіс; — Бюджет кодексі əзірленгеніне орай, бюджет рəсімдеріне қатысты барлық заң нормалары алынып тасталуы қажет; — заңда берілген өкілеттіктерге қосымша «өзге өкілеттіліктерді» жүзеге асыру құқығын беретін нормаларды алып тастау; — жергілікті атқарушы органдардың өкілеттіктерін анықтайтын нормаларда «əкім» жəне «əкімдер» деген сөздер «əкімшілік» жəне «əкімшіліктер» деген сөздермен алмастырылуы тиіс; — əр түрлі деңгейдегі əкімшіліктерге бекітілген жекелеген функциялар жергілікті бюджеттерден қаржыландырылатын əрбір жекелеген атқарушы органның функциялары мен міндеттеріне сай келуі тиіс; — қайталанатын немесе бір біріне қайшы келетін, нақты емес, көмескі тұжырымдалған нормалар пысықталуы жəне нақты тұжырымдалуы қажет; — ұғымдық аппаратты бір мағыналы түсіндіру мақсатында ол қазіргі кезеңде қалыптасқан қоғамдық қатынастар тұрғысынан пысықталуы тиіс; — қазіргі уақытта қоғамдық қатынастарды реттестірмейтін ескірген нормалар алынып тасталуы тиіс.

Əр жекелеген функция сəйкес бюджеттен қаржыландырылатын нақты орталық немесе жергілікті атқарушы органға тіркелген болуы тиіс деген қағида негіз ретінде қабылданады. Бұл өзгерістер мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлерінің өкілеттіктерін кеңейтуге жəне жүктелген өкілеттіктерді жүзеге асыру кезінде олардың дербестігін қамтамасыз етуге бағытталған. Заң мемлекеттік басқару билігінің барлық деңгейлері арасында функцияларды нақты ажыратуды қамтамасыз етеді. Осы заң қабылданғаннан кейін 122 заңнамалық актілерге, оның ішінде 6 кодекске өзгерістер мен толықтырулар енгізілді. Заңды жүзеге асыру қорытындылары бойынша республикалық жəне жергілікті бюджеттер арасында бюджет қаражаты қайта бөлінді. Функцияларды мына билік деңгейлері арасында ажырату критерийлері мен жағдайларын ескере отырып, басқару салалары (секторлары) мен сфералары бойынша өкілеттіктерді ажырату жөніндегі Заңның негізгі ережелеріне жасалған функционалдық талдау мынаны көрсетті:

1. Жалпымемлекеттiк маңызы бар мəселелер, атап айтқанда: мемлекеттiң жұмыс iстеуi мен дамуының тұтастығын (қорғаныс, қоғамдық тəртiп жəне қауiпсiздiк, сыртқы саясат) қамтамасыз ету, заң шығарушылық қызмет, азаматтардың конституциялық құқықтары мен бостандықтарын сақтау, олардың мемлекет кепiлдiк берген ең төменгi əлеуметтiк игiлiктер алуы мемлекеттiк басқарудың орталық деңгейiнiң құзыретi болып табылады. Бұл ретте орталық мемлекеттiк органдар мен олардың аумақтық бөлiмшелерi заңдардың мiндеттi жəне бiркелкi сақталуын бақылауды жүзеге асырады, Қазақстан Республикасының Конституциясы кепiлдiк берген негiзгi əлеуметтiк маңызы бар қызметтердi елдiң бүкiл аумағы бойынша ұсынуға бiрдей қол жеткiзудi қамтамасыз ету жөнiнде шаралар iске асырады, оларды көрсетудiң стандарттарын белгiлейдi.

2. Жергiлiктi маңызы бар мəселелердi мемлекеттiк басқарудың жергiлiктi органдары дербес шешедi жəне реттейдi. Сондай-ақ, олар заңнаманы орындау, жалпымемлекеттік функцияларды жүзеге асыру жəне Қазақстан Республикасының Конституциясында кепiлдiк берiлген жəне билiктiң осы деңгейiнiң орындауына заңды түрде берiлген қызметтердi ұсыну жөнiнде билiктiң жоғары тұрған деңгейлерiнiң алдында бақылауда жəне есеп беретiн болады. Мұнда басқарудың облыстық деңгейiнiң негiзгi мiндеттерi аумақтың жалпы əкiмшiлiк басшылығын жүзеге асыру, өңiрдiң бүкiл аумағы бойынша мемлекеттiк қызметтердi ұсынуға бiрдей қол жеткiзудi қамтамасыз ету, сондай- ақ жергiлiктi басқарудың төмен тұрған буындарының шеңберiнде қамтамасыз етiлмейтiн жергілiктi маңызы бар мəселелердi шешу болуы тиiс.

3. Басқару жүйесiн ұтымды түрде ұйымдастыру тұрғысынан қарағанда, жалпымемлекеттiк функцияларды орындау жəне қызметтер ұсыну жөніндегі өкiлеттіктер олар неғұрлым тиiмдi жүзеге асырылатын жердегi мемлекеттiк басқару деңгейлерiне бекiтiледi.Бұл ретте мемлекеттiң халыққа қызметтер көрсетуi оларды ұсынудың тиiмдiлiгiне қол жеткiзу, ол қызметтерге жұмсалатын қаржы шығындарын азайту мақсатында осындай қызметтердi ұсыну үшiн инфрақұрылымның болуын ескере отырып, оларға жақын əкiмшiлiк деңгейде ұсынылуы тиiс.

4. Шешiмi бiр əкiмшiлiк-аумақтық бiрлiк шеңберiнде қамтамасыз етiлмейтiн мəселелер жоғары тұрған деңгейдiң заңды құзырына ауысады. 5. Толық көлемдегi əрбiр функция тек бiр ғана органның немесе мемлекеттiк басқарудың бiр деңгейiнiң құзыретiне жатқызылуы тиiс. Бұл ретте функциялардың қосарлануы немесе қиылысуы мемлекеттiк басқарудың тiгiнен де көлденеңiнен де азайтылуы тиiс. Жоғарыда аталған өлшемдер мен шарттарға сəйкес, мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіліктерді ажырату жұмыстары мына бағыттарда жүргізілді: — қазiргi уақытта билiктiң орталық деңгейiне бекiтiлген жекелеген функцияларды жергiлiктi мемлекеттік басқарудың қарамағына беру; функцияларын оңтайландыру; — жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейлерi арасында, оның iшiнде коммуналдық меншiктi басқару бөлiгiнде функциялар мен өкiлеттiктердi нақты ажырату; — қазiргi уақытта мемлекеттiк басқарудың жергiлiктi органдарына бекiтiлген бiрқатар функцияларды орталық мемлекеттiк органдардың жəне олардың аумақтық бөлiмшелерiнiң қарамағына бepу; — орталық мемлекеттiк органдардың тiкелей құзырындағы əкiмшiлiк, рұқсат беру жəне бақылау-қадағалау функцияларының бiр бөлiгiн аумақтық деңгейге беру. Басқару салалары (секторлары) мен сфералары бойынша өкілеттіктерді ажырату жөніндегі жалпы бағыттар мынадай: — қазіргі уақытта биліктің орталық деңгейіне бекітілген жекелеген функцияларды облыстық (республикалық маңызы бар қалалық) басқару деңгейіне беру; — қазіргі уақытта биліктің облыстық деңгейіне бекітілген жекелеген функцияларды аудандық (облыстық маңызы бар қалалық) жергілікті мемлекеттік басқару деңгейіне беру; — қазіргі уақытта биліктің аудандық деңгейіне бекітілген жекелеген фуккцияларды ауылдық, селолық, кенттік, аудандық маңызы бар қалалық басқару деңгейіне беру; — қазіргі уақытта жергілікті мемлекеттік басқару органдарына бекітілген функциялар қатарын орталық мемлекеттік органдар мен олардың аумақтық бөлімшелерінің қарауына беру; — бəселекес секторда жүзеге асыру мақсатқа сай келмейтін басқару мен реттеу функцияларын мемлекеттік секторға беру; — мемлекеттік органдарға тəн емес функцияларды бəсекелес секторға беру.

Бұл шаралардың жалғасы ретінде 2006 жылы 10 қаңтарда Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктердің аражігін ажырату мəселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заңы қабылданды, ол қолданыстағы 32 заңнамалық актіге өзгерістер мен толықтырулар енгізді. Бұл Заңда алдыңғы Заңның үлгісінде заңнамалық актілерге өзгерістер мен толықтырулар енгізу жөніндегі қағидаттар мен əдістер анықталды. Осы Заңда əрбір жекелеген функцияны сəйкес бюджеттен қаржыландырылатын нақты орталық немесе жергілікті атқарушы органға бекіту идеясы жалғасын тапқан. Бұл өзгерістер негізінен мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлерінің өкілеттіктерін кеңейтуге жəне өздеріне жүктелген өкілеттіктерді жүзеге асыруда олардың дербестігін қамтамасыз етуге бағытталған. Осылайша, орталықсыздандырудың бастапқы кезеңінің өзінде, мемлекеттік басқару билігінің барлық деңгейлері арасында функцияларды нақты ажырату қамтамасыз етілді.