Бүгін, 15:30
Соңғы жылдары елімізде жүргізілген конституциялық реформалар мемлекеттік билік тармақтарының ара салмағын жаңаша айқындап берді. Президент өкілеттігінің қайта сайлану құқығынсыз бірреттік жеті жылдық мерзіммен шектелуі, Парламент пен мәслихаттарды жасақтауда мажоритарлық-пропорционалды аралас жүйенің енгізілуі, ауыл және аудан әкімдерін тікелей сайлау институтының орнығуы – саяси жүйені демократияландыру жолындағы іргелі қадамдар.
Алайда жоғарғы эшелонда басталған осынау жаңғыру үдерісі өңірлердегі жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі тірегі мәслихаттар деңгейіне келгенде әлі де болса ескі инерциямен бетпе-бет келіп отыр. Соның ішінде қоғамда жиі көтеріліп жүрген өзекті мәселенің бірі, мәслихат депутаттарының өкілеттігін екі мерзіммен шектеу бастамасы. Бұл қадам жергілікті саясатты сауықтыратын шипа ма, әлде оның астарында біз ескере бермейтін құқықтық және институционалдық қайшылықтар бар ма? Таразы басын тең ұстап, мәселені жан-жақты талдап көрелік.
Тоқырау немесе «меншіктелген» округтер
Мәслихаттың мемлекеттік басқару жүйесіндегі классикалық миссиясы айқын, ол жергілікті атқарушы билік пен халықтың арасындағы алтын көпір, бюджет қаржысының әр тиынын қадағалайтын сүзгі әрі әкімдіктің шешімдерін таразылайтын тежемелік тетік. Бірақ бүгінгі аймақтардағы шынайы көрініс осы талап үдесінен шығып отыр ма?
Жасыратыны жоқ, облыстық, қалалық және аудандық мәслихаттарда үш, төрт, тіпті бес шақырылым қатарынан он бес-жиырма бес жыл бойы тапжылмай отырған «мәңгілік депутаттар» шоғыры қалыптасқан. Олардың басым бөлігі өңірдегі ірі кәсіп иелері немесе бюджетке тікелей тәуелді әлеуметтік мекеме басшылары.
Бір адамның жергілікті өкілді органда ондаған жылдар бойы отыруы уақыт өте келе саяси-экономикалық монополияны тудырады. Ірі кәсіпкер үшін депутаттық мандат қоғамдық жүктемеден гөрі, өз бизнесін қорғайтын қалқанға, әкімдік кабинеттеріне кедергісіз кіруге жол ашатын мәртебеге және мемлекеттік сатып алулар кезінде басымдық беретін құралға айналады. Атқарушы билікпен жылдар бойы астасып кеткен мұндай депутат әкімге өткір сұрақ қоймайды, бюджеттің тиімсіз жұмсалуына көз жұмады. Есесіне оның кәсіпорны аудандағы ірі тендерлерді ұтып алады немесе мемлекеттік субсидияға бірінші болып қол жеткізеді. Салдарынан, өкілді билік пен атқарушы билік арасындағы тепе-теңдік бұзылып, мәслихат әкімдіктің дайын шешімдерін үн-түнсіз заңдастырып беретін «нотариалдық кеңсе» деңгейіне түсіп қалады.
Мұның екінші бір қауіпті қыры өңірлердегі әлеуметтік-саяси лифтінің бітелуі. Сайлау округтерін қаржылық және әкімшілік ресурсы мол «ардагер депутаттар» меншіктеп алған жерде жас мамандарға, тәуелсіз заңгерлерге, экономистер мен азаматтық белсенділерге орын қалмайды. Саяси бәсекелестік жоғалған ортада қоғамдық апатия пайда болып, халықтың сайлау институтына деген сенімі селкеу тартады.
Міне, дәл осы факторлар қоғам белсенділері мен бірқатар сарапшыларды «мәслихат депутаттығына екі мерзімнен (10 жылдан) артық сайлануға заңмен тыйым салу керек» деген бастама көтеруге итермелеп отыр. Олардың уәжі бойынша, бес жылдық екі шақырылым кез келген азаматқа тәжірибе жинап, сайлауалды бағдарламасын толық орындауға жеткілікті уақыт. Ал оныншы жылдан кейін кәсіби деформация басталып, жаңашылдыққа деген ынта сөнеді. Сондықтан бір деңгейдегі мәслихатта өмір бойына жиынтығы екі мерзімнен артық отырмау туралы қатаң талап енгізу элитаны жаңартып, сыбайластық тізбегін үзетін төте жол ретінде ұсынылады.
Таразының екінші басы. Тыйым салу демократияға қайшы емес пе?
Көтерілген мәселенің жаны бар, қоғамның талабы да орынды. Дейтұрғанмен, мемлекеттік басқару ісінде күрделі институционалдық түйінді жалғыз ғана механикалық тыйыммен шешуге ұмтылу мәселенің беткі қабатын ғана қалқу болар еді. Құбылысқа конституциялық құқық пен саясаттану заңдылықтары тұрғысынан тереңірек үңілсек, таразының екінші басында да елеусіз қалдыруға болмайтын салмақты уәждер жатқанын көреміз.
Біріншіден, сайлаушының таңдау құқығы. Демократияның іргетасы халық билігі. Егер белгілі бір округтің депутаты он жыл бойы халықтың сөзін сөйлеп, ауылға жол, мектеп, ауызсу тартылуына шынайы ықпал етіп, тұрғындардың шексіз алғысына бөленіп отырса ше? Мемлекет заң арқылы сайлаушыларға «сіздер бұл азаматқа қанша жерден сенсеңіздер де, оны үшінші рет таңдай алмайсыздар» деп шектеу қойса, бұл депутаттың ғана емес, ең алдымен халықтың таңдау еркін шектеу болып шықпай ма? Құқықтық мемлекетте жарамсыз депутатты орнынан кетіретін құрал, заңдағы күнтізбелік тыйым емес, әділ сайлау жәшігі болуға тиіс.
Екіншіден, билік тармақтарының табиғатын шатастырмау қажет. Әлемдік тәжірибеде мерзімдік лимит негізінен атқарушы билік басшыларына президенттерге, әкімдерге қолданылады. Себебі олардың қолында жеке-дара билік, бюджетті бөлу құқығы және тұтас әкімшілік аппарат бар. Ал мәслихат алқалы орган. Мәслихат төрағасынан өзге депутаттар мемлекеттен жалақы алмайды, олар өздерінің негізгі кәсібімен қатар қоғамдық негізде қызмет етеді. Қолында тікелей билік тетігі жоқ, тек бір ғана дауысқа ие қоғамдық өкілді атқарушы билік басшысымен теңестіру саяси-құқықтық тұрғыдан қисынсыз.
Үшіншіден, кәсіби бюрократияның үстемдігі. Жергілікті бюджеттің қатпарлы құрылымы, бюджетаралық трансферттер мен мемлекеттік сатып алу рәсімдері аса күрделі механизм. Әкімдікте осы саланың жілігін шағып, майын ішкен кәсіби шенеуніктер жылдар бойы тапжылмай отырады. Ал қоғамдық негізде алғаш рет сайланған депутат «Бюджет кодексінің» қыр-сырын меңгеріп, әкімдік есебіндегі жасырын цифрларды оқып-түсінгенше кемі 3–4 жыл уақыт кетеді. Егер аппараттық тәжірибе жинап, шенеуніктермен терезесі тең сөйлесе алатын білікті депутаттарды 10 жылдан соң жаппай кетуге мәжбүрлесек, мәслихаттың институционалдық жады әлсірейді. Ондай жағдайда тәжірибесіз жаңа құрамды кәсіби әкімдік аппараты оңай иліктіріп, нақты билік толығымен бюрократияның қолына өтіп кету қаупі бар.
Төртіншіден, «көлеңкелі қуыршақтар» мен «соңғы мерзім» синдромы. Саясаттануда қайта сайлану құқығынан айырылған тұлғаның соңғы мерзімде сайлаушы алдындағы жауапкершілігі күрт төмендейтіні дәлелденген. Келесі сайлауға бәрібір түсе алмайтынын білген депутат соңғы бес жылын халыққа қызмет етуге емес, мандат қолында тұрғанда жеке шаруасын түгендеп қалуға арнауы мүмкін. Оның үстіне, аудандағы ірі олигархқа үшінші рет сайлануға тыйым салынса, ол саясаттан сонда да кете қоймайды. Орнына өзінің баласын, күйеубаласын немесе заңгері мен бас есепшісін сайлатады. Сөйтіп, бұрын халық алдында өз атымен жауап беріп жүрген кәсіпкер енді сахна сыртында отырып алып, ешқандай жауапкершілік арқаламайтын «қуыршақ депутаттар» арқылы мәслихатты басқаруға көшеді.
Түйін: Механикалық тыйымнан жүйелі реформаға
Байқап отырғанымыздай, екі тараптың да дәлелдері салмақты. Бір жағында жиырма жылдық кадрлық тоқырау мен мүдделер қақтығысы тұрса, екінші жағында сайлаушы құқығы мен кәсіби сабақтастықты жоғалтып алу қаупі бар. Ендеше, «өгізді де өлтірмей, арбаны да сындырмай», жергілікті өкілді органдарды шынайы халықтық институтқа айналдырудың жолы қайсы?
Біздіңше, мәселені тек мерзім санаумен шектемей, кадрлық ротация мен сыбайлас жемқорлыққа қарсы сүзгіні ұштастыратын 4 сатылы кешенді тетік енгізу қажет.
- Сараланған ротация және саяси эволюция қағидаты
Барлық депутаттарға жаппай бірдей шектеу қойғаннан гөрі, мәслихат ішіндегі билік иерархиясын реттеу әлдеқайда тиімді. Атап айтқанда, тұрақты жалақы алатын мәслихат төрағасы мен тұрақты комиссиялардың (әсіресе бюджет комиссиясының) төрағаларына лауазымды жиынтығы екі мерзімнен артық атқаруға қатаң тыйым салынуы тиіс. Бұл мәслихат ішіндегі аппараттық монополияны жояды.
Ал қатардағы депутаттар үшін «көлденең шектеу, тігінен өсу» формуласын қолданған жөн. Мәселен, аудандық мәслихатта екі (немесе ең көбі үш) шақырылым абыройлы қызмет еткен азамат сол деңгейде қала бермей, жинаған тәжірибесімен облыстық мәслихатқа немесе Парламент Мәжілісіне сайлауға түсуге ынталандырылуы керек. Сонда тәжірибелі кадр саясаттан шеттетілмейді, бірақ аудандық округ те жаңа буын үшін босайды.
- Мүдделер қақтығысына «темірдей тосқауыл»
Депутаттардың креслоға жабысып айырылмауының түпкі себебі мандаттың бизнеске беретін артықшылығы. Егер заңнамаға «депутаттың өзіне, оның жақын туыстарына және үлестес компанияларына сол әкімшілік-аумақтық бірлік көлемінде мемлекеттік сатып алуларға (тендерлерге) қатысуға және жер телімдерін жеңілдікпен алуға тыйым салынады» деген императивті норма енгізілсе, жағдай түбегейлі өзгереді. Депутат не қоғамдық мүддені таңдайды, не бюджеттік тендерді таңдайды. Осы сүзгі іске қосылған күні мандатты жеке кәсібінің қалқаны етіп жүргендер он жыл күтпей-ақ, өз еркімен-ақ саяси алаңды босатады.
- Императивті мандатты (кері шақырып алу тетігін) жеңілдету
Нашар депутаттан құтылу үшін сайлаушы бес немесе он жыл күтіп отырмауы керек. Бүгінде бір мандатты округтен сайланған депутатты кері шақырып алу рәсімі заңда болғанымен, оның бюрократиялық шарттары тым күрделі. Депутат сессияларға қатыспаса, жылына кемі 4 рет халық алдында ашық есеп бермесе немесе сайлауалды уәдесін орындамаса, округ сайлаушыларының 10 пайызының бастамасымен оның мандатын мерзімінен бұрын тоқтату рәсімі барынша қолжетімді әрі цифрландырылған болуы шарт.
- Мәслихаттың тәуелсіз сараптамалық әлеуетін күшейту
Жаңадан сайланған депутаттар әкімдік бюрократиясының алдында дәрменсіз болмауы үшін мәслихат аппаратының мәртебесін көтеру маңызды. Мәслихат жанынан әкімдікке бағынбайтын тәуелсіз бюджеттік талдаушылар мен заңгерлер тобын жасақтау, жаңа келген депутаттардың бірінші күннен бастап-ақ сапалы шешім қабылдауына мүмкіндік береді.
Саяси жаңғырудың өміршеңдігі оның заң мәтіндерінде қалай әдемі жазылғанымен емес, ең төменгі буында ауыл мен ауданда қалай жұмыс істейтінімен өлшенеді. Мәслихат депутаттарының ротациясы туралы пікірталас шын мәнінде, қоғамның әділдікке, ашықтыққа және саяси жаңаруға деген сұранысының көрінісі. Мәселені жалаң популизмге де, ескішіл консерватизмге де ұрындырмай, кәсіби сабақтастық пен міндетті жаңарудың алтын ортасын табу, бүгінгі заң шығарушы биліктің алдында тұрған маңызды міндет. Себебі депутаттық мандат ешкімнің жеке меншігі де, өмірлік мәртебесі де емес, ол халықтың белгілі бір уақытқа ғана сеніп тапсырған қастерлі сенімі.
Нұрбек Дәуренбеков,
Қызылорда облыстық Қоғамдық кеңес мүшесі
