Жергілікті өзін-өзі басқарудың теориялық негіздері туралы қазақша

Муниципалдық басқару туралы ғылымның пайда болуы объективті қоғамдық қажеттіліктерден туындаған. Халықаралық тəжірибе оның қалыптасуы, дамуы жəне жетілуі əсіресе əлеуметтану, экономика, құқық тұрғысынан алғанда ұзақ жəне күрделі үдерісті білдіретінін көрсетті. Жергілікті қоғамдастық пен жергілікті өзін-өзі басқару туралы білімнің теориялық негіздері муниципалдық реформалар барысында көптеген еуропа елдерінде, сондай-ақ АҚШ пен Жапонияда XIX ғ. қаланды, ал қауымдық, қалалық басқару дəстүрлерінің тамыры терең қоғамның бастапқы ұяшықтарында жатыр: антикалық əлемнің полистік демократиясында, ортағасырлық сословиелік мемлекеттің қалалық жəне ауылдық қауымдарында (Муниципальная наука: теория, методология, практика. Под общ. ред Иванова В.Н. — М.: Муниципальный мир, 2003).

Барлық халықтарда болған ұжымдық көршілік мүддеге қатысты мəселені «бүкіл əлем болып» шешу салтын жергілікті өзін-өзі басқарудың тарихи тамыры деп санауға болады.Үлы француз революциясы жергілікті өзін-өзі басқару тұжырымдамасының үлкен ықпал етті, ол тек жоғары мемлекеттік басқару саласында билікті ұйымдастырудың жаңа формаларының пайда болуына алып келіп қана қоймай, жергілікті басқарудың орталықтың күшті бюрократиялық қамқорлығына тəуелсіз жаңа үлгісіне айналу міндетін алдыға қойды. Муниципалды басқару бастамаларын дəйекті жүргізу талабы конституциялық, құқықтық мемлекеттің негізгі қағидаттарынан қисынды қорытынды шығаруды білдірді, ол полициялық, бюрократиялық мемлекетті, абсолютизм дəуірін алмастыруға келеді. Жергілікті өзін-өзі басқару теориясын талдау жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне көптеген əр түрлі теориялар, пікірлер, көзқарастар бар екенін көрсетеді.

Заңдық теория

Өзін-өзі басқаратын бірліктер мемлекеттен көпшілік-құқықтық заңды тұлғалармен ерекшеленеді. — жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құқықтары ажырамас жəне мемлекет үшін қол сұғылмайтын; — жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттің емес, жергілікті қоғамдастықтардың қалауларын жүзеге асырады; — қауымдардың мемлекеттікінен басқа ерекше мақсаттары мен мүдделері бар.

Дуализм теориясы

XXғ. – XXIғ. Жергілікті істердегі тəуелсіздік жəне жергілікті деңгейде жекелеген мемлекеттік қызметтерді жүзеге асыру. — сəйкес басқару қызметтерін жүзеге асыратын муниципалды органдар жергілікті мүдделер аясынан асады, сондықтан мемлекеттік əкімшілік құралы ретінде əрекет етуі тиіс.

Əлеуметтік қызмет көрсету теориясы

Жергілікті өзін- өзі басқару мемлекеттік басқарудың біршама орталықсыздандыр ылған түрі ретінде түсіндіріледі. — жергілікті өзін-өзі басқару бөлшектеу мен орталықсыздандыру аралығында қаралады; — негізгі мақсат – ұйымдастық тұрғындарының əл-ауқаты (муниципалды білімнің); — азаматтардың қоғамдық істерді басқаруға қатысуға құқығын жүзеге асыру; — жергілікті жерде халықтың өмірлік маңызды қажеттіліктері мен жалпы мемлекеттік даму мүдделерін қанағаттандыруға қабілетті тиімді билікті қалыптастыру. инстанция деп қаралады, оның көмегіне тек қатты қажеттілік болған кезде, қауым өкілдерінің жеке бастамалары əлсіз болғанда жүгінген жөн. Мұндай көзқарастар еркін қауым деп аталатын теорияның негізіне жатты, ол Еуропада ХІХ ғасырдың бірінші жартысында — ортасында таралды.

Еркін қауым теориясының мəні мынаған келіп саяды: қауым табиғаты жағынан еркін, оларды мемлекет құрмаған, себебі олар одан бұрын туындаған жəне де өздерінің жеке істерімен жеке басқару құқығына ие. Осыдан келіп өзін-өзі басқару ұғымына келесі элементтер енгізілді: 1) мемлекеттік істерге қарағанда табиғаты жағынан ерекшеленетін қауымның өзіндік істерін басқару; 2) жергілікті өзін-өзі басқару органдарының тек қауым мүшелерімен сайлануы; 3) қауымның жеке құзырына мемлекеттік органдардың араласпауы.

Осылай, еркін қауым теориясын жақтаушылар жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметін, мемлекеттік басқару қызметімен, қоғамдық мүдделерін – саяси мүдделерімен қарсы қойды. Олар мемлекет пен өзін—зі басқаруды екі бір бірімен байланыспайтын, əр түрлі мазмұндағы ұғым ретінде қарастырды: жергілікті мүддені бір жағынан жəне жалпы ұттық мүддені екінші жағынан.

Еркін қауым теориясының практикалық жарқын іске асуы 1831 жылы Бельгия Конституциясында орын алды. Аталған конституция қауымдық басқаруға арналған жеке мақаладан тұрды, жəне де ең бастысы муниципалдық билікті мемлекеттің төртінші билігі ретінде (заңнамалық, атқарушылық жəне сотпен қатар) мойындады, олар қауым мемлекеттен бұрын пайда болған; оның заңдары оны табады, бірақ қалыптастырмайды деген тезисті қорғады.

Алайда, еркін қауымдар теориясының бір елеулі кемшілігі болды. Ол мемлекетпен құрылған, бірақ заңмен қорғалатын дербестікті пайдаланатын сайланбалы лауазымды тұлғалармен басқарылатын ірі əкімшілік бірліктерді өзінің қарау шегінен шығарды (облыстар, департаменттер, аймақтар, провинциялар жəне т. б.). Табиғи құқықтарына сүйене отырып, осы өзін-өзі басқаратын аймақтық бірліктердің орталық бірліктен тəуелсіздігін сақтау өте қиын болар еді. Ал ауылдық жəне қалалық қауымдарды өзін-өзі басқарудың жалғыз ықтимал түрі деп есептеу — шындықтан алшақтауды жəне ақиқаттықтың негізгі өлшемі — қоғамдық практикаға бастапқыдан қайшы тұрған теорияны қолдаған болар еді. «Еркін қауым» ұғымын өзін-өзі басқарудың негізгі белгісі деп тануға болмайтыны анықталғанда, оны басқа ұғыммен алмастыру қажеттігі туындады.

Шаруашылық теориясына сəйкес, өзін-өзі басқару – бұл мемлекеттік емес, қауымның өз істеріне жетекшілік ету болып есептелді. Алайда, өзін-өзі басқаратын бірліктердің барлығының қызметін шаруашылық мəселелермен байланыстыруға тырысқан шаруашылық теориясы, көп ұзамай ғылымдағы беделін жоғалтты. Практика шаруашылық қызметінің жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі белгісі емес екенін дəлелдеді. Барлық жерде дерлік өзін-өзі басқару органдары көптеген əлеуметтік мəселелермен айналысты (қоғамдық тəртіпті қорғау, кедейлерге қамқорлық, өртке қарсы жəне санитарлық іс- шараларға басшылық жəне т. б.).

Сондықтан, көп ұзамай осы теорияның орнына жергілікті өзін-өзі басқарудың қоғамдық теориясы келеді. Оны əзірлеудегі жетекші рөл неміс ғалымдары Гирке мен Шеффнерге тиесілі. Жергілікті өзін-өзі басқарудың қоғамдық теориясы еркін қауым теориясы сияқты өз міндеттерін жүзеге асырудағы еркіндікті жергілікті қоғамдастықтардың мойындауы қағидатынан шығады. Революцияға дейінгі мемлекеттанушы Н.М. Коркунов осы теория мазмұнын былай айқындап берді: «Қоғамдық теория өзін-өзі басқарудың мəнін жергілікті қоғамға өзінің қоғамдық мүдделерін өзі басқару жəне үкімет органдарының тек мемлекеттік істерді басқаруының сақталуын қамтамасыз етуден көреді». Осыған байланысты, қоғамдық теорияны жақтаушылар жергілікті өзін-өзі басқару органдарына ведомстволық бағынышты органдарға мемлекеттік басқару істерінен мəні жағынан ерекшеленетін істердің тізімін жасауға бірнеше рет талпыныс жасады.

Қоғамдық теорияның ең жүйелі өкілдері өзін-өзі басқарудың бірліктерін жеке компаниялармен, қайырымдылық жəне ғалым қоғамдармен теңестірді. Əрине, бұл ұйымдардың қызметі мемлекеттің əкімшілік қызметінен ерекшеленеді. Дегенмен, олардың жəне өзін-өзі басқарушы бірліктердің арасында тамыры терең ерекшеліктер бар. Ең алдымен, жеке одақтардың болуы факультативті сипатқа ие. Мəселен, мемлекет акционерлік компаниялардан жəне ғалым қоғамдардан қандай да бір қызметте қалыптасуы мен жүзеге асыруын талап етпейді. Ал жергілікті өзін-өзі басқару органдары орындалуы міндетті сипатқа ие бірқатар міндеттердің орындалуын басқарады.

Қазіргі таңда тəжірибе жергілікті өзін-өзі басқарудың табиғаты бір мағыналы анықтала алмайтынын көрсетті, жалпымемлекеттіктерден ерекшеленетін жергілікті істерді нақты бөліп алу қиындық туғызады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың қызметтері тек жеке-құқықтық емес, жариялық сипатқа да ие болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік те, сондай-ақ, қоғамдық білімнің де элементтерінен тұрады, бұл осы ұғымды заманауи түсіндіруде бейнеленді (Байрамов Б. Местное самоуправление как политический институт // Человек и закон, 2003).

Адамның қандай да бір қоғамдық бірлікке, қайырымдылық қоғамға, клубқа қатыстылығы мен олардың талаптарына бағынуы оның ізгі еркіне байланысты болып табылады.

Қандай да бір өзін-өзі басқаратын бірлікке қатыстылығы мен оның органдарына бағынуы заңмен белгіленеді. Сондықтан, қоғамдық теория өкілдері жергілікті өзін-өзі бамсқару ұйымдарына ведомстволық бағынышты органдарының істерінің тізімін жасай алмады. Неміс ғалымдары Лоренц Штейн мен Рудольф Гнейст Англиядағы жергілікті істерді басқару тəжірибесінен алынған көптеген мысалдармен мемлекет тапсырмасымен қоғамдық тəртіпті қорғау, мемлекеттік жəне жергілікті салықтарды тарату, қатынас жолдарын меңгеру, кедейлерге қамқорлық жасау жергілікті өзін-өзі басқару органдарымен орындалатынын көрсетті. Ол оларды мақсатқа сəйкестік ұғымы бойынша қауымға бастайды, яғни жергілікті өзін-өзі басқару органдары оларды жақсырақ орындайды деп есептейді. Өзін-өзі басқару органдары бар жерлерде олардың құзыретіне кіретін істерді мемлекеттік органдар меңгереді.

Осылайша, қоғамдық теориясы, бір жағынан, жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекет əкімшілігінің жалпы жүйесінен бөлінуі тиіс деген дұрыс тұжырым жасаса, екінші жағынан олардың мемлекеттік билік органдарынан толық даралануы туралы негізсіз ережесі болды. Бұл теорияны өзін-өзі басқаратын бірліктердің мемлекеттік емес сипаттағы қызметін негіздеуге, өзін- өзі басқару органдарының үкімет əкімшілігінің бақылауына шамадан тыс бағыныстылығына қарсы күресте сүйеу табуға талпынған жақтаушыларының саны айтарлықтай болды.

Өзін-өзі басқарудың мемлекеттік теориясының туындауы XIX ғасырдың екінші жартысы – XX ғ.басындағы реалиялардың өзгеруіне байланысты болды. Өзін-өзі басқарудың мемлекеттік теориясының негізгі ережелерін Лоренц Штейн мен Рудольф Гнейстом əзірленді. Олардың теориясы бойынша, өзін-өзі басқару – жергілікті мемлекеттік басқаруды ұйымдастырудың формаларының бірі. Жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы барлық өкілеттіктер мемлекет арқылы берілді, мемлекеттік билік көзі бар. Алайда, жергілікті өзін-өзі басқару үкіметтік шенеуніктер арқылы емес, жергілікті өзін-өзі басқарудың, жергілікті басқарудың нəтижелеріне мүдделі жергілікті тұрғындардың көмегімен жүзеге асырылады (Ковешников Е.М. Муниципальное право. — М.: Издательство НОРМА -ИНФРА, 2002).

Бірақ егер бұлай болса, келесі сұрақ туындайды: жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік басқарудың тапсырмаларын өздерінің дербестігін сақтай отырып орындауды қалай үйлестіруге болады? Мемлекеттік теория өкілдерінің бұл мəселені теориялық шешуінің екі түрлі жолын көреміз. Бір ғалымдар жергілікті өзін-өзі басқару ұйымдарының дербестік критерийлерін муниципалдық лауазымдардың орынын алмастыру ерекшеліктерінен көрді, ал кейбірі өзін-өзі басқару органдары мемлекет өз міндеттерінің белгілі бір бөлігін жүзеге асыруды жүктеген үкіметтің емес, жергілікті халықтың органдары екенін тұжырымдады. Өзін-өзі басқарудың лауазымдарын алмастыру механизмінің сипаттық ерекшелігін не олардың сайланбалылығынан, немесе олардың ақысыз, құрметті болуынан көрді. Өзін-өзі басқаруды сайланбалы лауазымдар жүйесімен теңестіру ғылыми əдебиетте кең қолданыс тапты жəне халық арасында кең танылған болды. Сонымен қатар, тиімді өзін-өзі басқарудың əрекет етуі үшін тек лауазымдарды алмастырудың сайланбалы тəртібі жеткіліксіз. Басқарушылық қызмет атқаратын тұлға өзіне жүктелген міндеттерді жүзеге асыру құралдарын таңдауда дербестікке ие болса ғана жергілікті қажеттіліктерге зейін бөлуі мүмкін. Ал егер ол өзге адамдардың тапсырмаларын селқос орындаушы жағдайында болса, лауазымды алмастырудың сайланбалы сипатына қарамастан жергілікті қоғамдастықтың мүдделерін білдіре алмайды. Демек, өзін-өзі басқарудың мəні лауазымды тұлғалардың (сайланбалы немесе өзінің міндеттерін ақысыз атқарушы) ерекше жағдайына теңестірілмеуі қажет.

Ресейде бұл теорияны əзірлеген В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский жəне т.б. болды. Мысалы В.П.Безобраковтың атап өткеніндей, «Өзін-өзі басқару құрамына бірыңғай тұтастың бір бөлшегі ретінде кіретін барлық мемлекеттік басқарудың жалпы организмімен жиынтықта болмаса, басқаша қарастырыла алмайды». Жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекет арқылы сəйкес өкілеттіліктерге ие болса, онда бұл соңғылар үшін өзінің қайнар көзі ретінде нақ осы мемлекеттік билік болады деп тұжырымдалды (Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов. — М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003).

Жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік теориясы базасында туындаған заңи теория ХІХ ғасырда нақты ықпалға ие болды. Оның жақтастары жергілікті өзін-өзі басқарудың мəнін негізгі бір белгіге түйістірді – өзін-өзі басқаратын бірліктер мемлекеттен жариялы-құқықтық заңи тұлғаларымен бөлектелген болып табылады. Олар жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құқықтары мемлекет үшін ажырамас жəне қол сұғылмайтын деп есептеді. Олардың пікірінше, өзін-өзі басқару органдары, мемлекеттің емес, жергілікті қоғамдастықтардың еріктерін жүзеге асырады. Қауымның мемлекеттің мақсаттары мен мүдделеріне қарағанда ерекшеленетін айрықша мақсаттары мен мүдделері бар.