Реформирование органов предварительного следствия РК туралы қазақша

Реформирование органов предварительного следствия Республики Казахстан: уголовно-процессуальные и иные правовые версии

Нами не преследуется цель описания истории следственных органов; в данной работе мы раскрываем отдельные узловые этапы их становления и развития с тем, чтобы проследить путь, который привел к созданию Государственного следственного комитета Республики Казахстан (далее — ГСК). Заметим, что в течение десятилетий в соответствующие периоды, вплоть до образования суверенного государства — Республики Казахстан, реорганизация следственного аппарата в Казахстане осуществ­лялась на основе уголовно-процессуального законодательства РСФСР, СССР либо с учетом этого, а также нормативных ак­тов правоохранительных органов.

Как известно, создание советской системы судопроизвод­ства сопровождалось становлением и последующими реорганизациями следственного аппарата. Однако его основной функ­цией всегда оставалось расследование и предотвращение преотуплений; ведомственная принадлежность аппарата, его на­именование, структура периодически изменялись, особенно в первое десятилетие после Октябрьской революции 1917 г., сло­мавшей систему судопроизводства бывшей царской России.

Следственная комиссия при Советах рабочих и солдатских депутатов, Военно-революционных комитетах, революционных трибуналах, следственные судьи, единоличное следствие при судах, отделах юстиции, наркоматах юстиции, на следственных участках, предварительное следствие при уголовном розыске — вот далеко не полный перечень различных наименований след­ственных аппаратов, занимавшихся не только производством предварительного следствия, но и осуществлявших также су­дебные, а нередко и административные функции.

В 1928 г. аппарат предварительного следствия передан в ве­дение органов прокуратуры. Такой порядок просуществовал в СССР до 25 декабря 1958 г. и, в частности, в Казахстане до 1 января 1960 г.

С принятием 22 июля 1959 г. первого в истории Казахстана УПК, введенного в действие с 1 января 1960 г., право производ­ства предварительного следствия возлагалось на органы про­куратуры и государственной безопасности².

15 июня 1963 г. данное право предоставлено органам охра­ны общественного порядка Казахской ССР. Очередная реформа предварительного следствия в Казахста­не пришлась на 1995 г. В этом году 30 августа была принята но­вая Конституция Республики Казахстан, установившая осуще­ствление дознания, предварительного расследования по уголов­ным делам специальными органами, отделенными от суда и прокуратуры.

6 октября 1995 г. во исполнение Конституции Указами Пре­зидента РК, имеющими силу закона, «О специальных государ­ственных органах РК, осуществляющих дознание и следствие», «Об образовании Государственного следственного, комитета РК» создан новый, самостоятельный, не имеющий аналогов в СНГ правоохранительный орган.

С его образованием упразднены аппараты следствия в про­куратуре и органах внутренних дел. На ГСК возложено осуще­ствление производства дознания, предварительного следствия по уголовным делам и оперативно-розыскная деятельность. Для обеспечения дознания и оперативно-розыскной деятельности ГСК передана штатная численность оперативных и иных вспо­могательных служб органов внутренних дел.

Уголовный процесс, его институты, нормы дают ответы на многие вопросы природы происхождения в Казахстане нового правоохранительного органа — ГСК и, соответственно, проис­шедшее изменение функций других органов правопорядка стра­ны. Данный вывод следует из анализа 38-летнего развития норм УПК Казахстана, регламентирующих предварительное след­ствие.

Созданный на основе достижений уголовно-процессуальной и криминалистической науки, учета практики применения дей­ствовавшего ранее на территории Казахстана УПК РСФСР от 15 февраля 1923 г., а также всего положительного опыта борь­бы с преступностью УПК Казахстана от 22 июля 1959 г. был динамичным законом. В него вносились изменения и дополне­ния, продиктованные изменениями в общесоюзном законода­тельстве и потребностями судебной и следственной практики. УПК Казахстана изменялся и дополнялся 63 раза.

При этом, с точки зрения структуры и содержания, УПК 1959 г. стал завершенным правовым явлением и до сих пор вы­полняет стоящие перед ним задачи. Характерная деталь, которая отражает самостоятельность Казахстана и в то же время желание как можно быстрее при­нять собственный УПК, — он принят на территории СССР вто­рым после УПК Узбекистана (21 мая 1959 г.) и раньше, чем УПК РСФСР (27 октября 1960 г.).

Трудно переоценить опыт работы, нормируемый УПК 1959 г., нельзя не учитывать положительные и отрицательные момен­ты, имевшие место в его применении. Согласно ст. 116 УПК КазССР расследование в полном объеме, а это 78 составов пре­ступлений, относилось к подследственности органов дознания. Но уже тогда возникла потребность предварительного следствия иным, помимо органов прокуратуры и государственной безо­пасности, аппаратом, необходимость развития и совершенство­вания оперативно-розыскной функции органов дознания и ис­пользования ее результатов в уголовном процессе. Фактически делалась ставка на создание органа предварительного следствия в системе дознания (в то время — органов охраны обществен­ного порядка). Объективные предпосылки для этого имелись.

Дело в том, что УПК РСФСР 1923 г. наделял следователя правом с разрешения прокурора передавать органам дознания для расследования любое уголовное дело, по которому (в соот­ветствии с законом) производство предварительного следствия было обязательно (ст. 108). На практике такое положение при­вело к тому, что значительное число уголовных дел расследо­валось органами охраны общественного порядка, а не органа­ми прокуратуры; органы прокуратуры не справлялись с рас­следованием возросшего количества уголовных дел. Кроме того, являясь ответственным за показатели работы следователей и менее ответственным за показатели работы милиции (следова­телем прокурор руководит, а за милицией лишь надзирает), про­курор стремился уберечь следователя от «невыгодных» дел. В результате более сложные и трудоемкие дела оказывались воп­реки статье 108 УПК РСФСР не в производстве следователей прокуратуры, а в органах милиции и не изымались прокурором оттуда до тех пор, пока милиция не раскроет преступления и не установит преступников.

Подобное положение стало отрицательно сказываться и на качестве оперативно-розыскной и следственной работы орга­нов охраны общественного порядка. В милицию для расследо­вания передавались во многом сложные, с точки зрения рас­следования и объема процессуальной деятельности, уголовные дела. Подобная практика привела к образованию следственных подразделений в милиции.

Так, в августе 1939 г. приказом по НКВД СССР за счет пе­рераспределения штатной численности аппаратов уголовного розыска и БХСС в составе этих служб были организованы след­ственные группы, которые в 1947 г. стали самостоятельными отделами, отделениями в системе органов милиции. В них име­лись должности следователей, старших следователей и следо­вателей по особо важным делам. Работой следственных подраз­делений руководили соответствующие начальники. Они обес­печивали надлежащую организацию следственной работы, ру­ководили деятельностью следователей, контролировали ход расследования преступлений, т.е., по существу, выполняли ад­министративные и процессуальные функции, хотя их полномо­чия, как и следователя милиции, не были регламентированы УПК 1923 г. В 1952 г. аппарат предварительного следствия ми­лиции увеличился за счет упразднения аппаратов дознания его отраслевых служб.

В эти годы много внимания уделялось использованию мате­риалов оперативно-розыскной деятельности милиции в уголов­ном процессе. Даже при представлении отчетов о следственной работе было обязательным приведение в докладных записках в инстанции конкретных примеров использования возможностей оперативных аппаратов.

Затем в 1958 г. в принятых Основах уголовного судопроиз­водства СССР и союзных республик милиция была определена как орган дознания в уголовном процессе без права производ­ства предварительного следствия.

Затем следственные подразделения органов охраны обще-ственного порядка были реорганизованы в отделы, отделения дознания.

Практика применения нового законодательства показала несостоятельность подобного решения проблемы: органы про­куратуры по-прежнему не справлялись с расследованием уго­ловных дел своей подследственности. В это время подразделе­ния дознания по указаниям прокуроров выполняли не только неотложные следственные действия, но и занимались предва­рительным следствием (вплоть до предъявления обвинения и составления обвинительного заключения), т.е. были перегру­жены.

В эти годы в органах дознания сложился опыт законченно­го цикла расследования преступлений в режиме предваритель­ного следствия, но исполняемого не следователем, а органом дознания. Наделение правом предварительного следствия ор­ганов милиции было делом времени и не могло изменить в худ­шую сторону уголовно-процессуальные взаимоотношения органов дознания с органами предварительного следствия проку­ратуры.

С 15 июня 1963 г. начался последовательный процесс ста­новления, укрепления предварительного следствия в системе органов охраны общественного порядка. Регламентация пред­варительного следствия в этих органах, как показал опыт, име­ла положительные последствия.

С этого времени прокуроры совершенствовали и обогаща­ли опыт надзора за предварительным следствием, которое только в органах внутренних дел тогда (и до реформы предваритель­ного следствия в 1995 г.) в основном обеспечивало расследова­ние основной массы преступлений. Одновременно накапливал­ся опыт прокурорского надзора, так как он осуществлялся в отношении не подчиненного прокурору аппарата предваритель­ного следствия.

В свою очередь, ориентируясь на богатый опыт прокурату­ры в организации и ведении предварительного следствия, пере­нимая все положительное, прогрессивное, оттачивали профес­сиональное мастерство следователи органов охраны обществен­ного порядка, и это взаимообогащение не могло не дать свои положительные результаты. Далее, 21 февраля 1966 г. Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР «О внесении изменений и дополнений в УПК Казахской ССР» начальники следственных отделов МООП (далее — органов внутренних дел) наделялись процессуальными полномочиями, прежде всего воз­можностью ведения ведомственного процессуального контро­ля за работой следователей, что позволяло организовывать и направлять их уголовно-процессуальную деятельность (ст. 121-1 УПК).

Анализ полномочий (право проверять уголовные дела, да­вать указания следователям по ним, участвовать в производстве предварительного следствия и лично его производить и т.д.) дает основания утверждать, что в 1966 г. наметилась правомерная (к сожалению, не получившая немедленного развития на прак­тике и в законодательстве об уголовном процессе) тенденция дальнейшего расширения функций начальника следственного отдела по управлению процессами раскрытия и расследования преступлений.

Лишь только согласно Указу Президента Республики Ка­захстан, имеющему силу закона, «О внесении изменений и до­полнений в некоторые законодательные акты Казахской ССР и Республики Казахстан» от 25 декабря 1995 г. начальник след­ственного отдела наделен правом отмены незаконных постанов­лений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, его прекращении и приостановлении (ст. 121-1 УПК).

Через полгода со времени образования ГСК, анализируя результаты использования этого права начальником следственного отдела, М.С. Нарикбаев писал, что предоставление начальникам следственных подразделений органов ГС К дополнитель­ных процессуальных полномочий не оказало, однако, суще­ственного влияния на общее состояние следствия; ими отмене­но в 12 раз меньше, чем прокурорами, незаконных постановле­ний следователей об отказе в возбуждении уголовных дел, пре­кращении и приостановлении: «Мне пришлось привести эти данные, чтобы еще раз обратить внимание на серьезную ошиб­ку при принятии указанной правовой нормы, которой прове­ден знак равенства между надзорной функцией прокуратуры и контрольной ГСК, а делать этого ни при каких условиях нельзя. Хотя бы потому, что, как справедливо говорят в народе, «ворон ворону глаз не выклюет». Далее он, однако, подчеркнул: «ради справедливости должен заметить, что эти недостатки, упуще­ния и нарушения, будем надеяться, временные явления и из­держки роста».

Мы разделяем мнение М.С. Нарикбаева в том, что недостат­ки в осуществлении контрольных функций начальниками след­ственных подразделений органов ГСК есть проблемы станов­ления нового аппарата, кадровые проблемы, но не ошибка за­конодателя.

Наши аргументы по поводу наделения начальника следствен­ного отдела такими процессуальными правами сводятся к сле­дующему. Считаем, что введение процессуальной фигуры на­чальника следственного отдела в уголовный процесс, наделе­ние его процессуальными полномочиями обеспечили лучшую организацию следственной работы, повысили ответственность за ее состояние, создали условия для профессионального роста следователей органов внутренних дел, становления и укрепле­ния их кадрового состава, оградили от давления со стороны руководителей дознания и других лиц. Поэтому длительный опыт применения процессуальных полномочий начальника следственного отдела, пожалуй, основной неопровержимый до­вод его положительной роли в совершенствовании управления процессами расследования преступлений. И в самом деле: дей­ственный, неослабный контроль за работой подчиненных следователей позволяет начальникам следственных отделов оперативно, на ранних стадиях расследования, пресекать любые нарушения, не доводя их до официальной отмены. К тому же прокуроры стали проявлять большую активность в вопросах надзора за предварительным следствием, что надо приветствовать; подобной активности у них не наблюдалось до тех пор, пока они имели собственный следственный аппарат.