Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару туралы қазақша

Қазақстан Республикасында жергілікті мемлекеттік басқару жəне өзін-өзі басқарудың қалыптасуы

Нарық жағдайына дейінгі жергілікті басқарудың қалыптасуы. Қазақтың басқару тамыры көшпелі тұрмыс салты туындаған кездегі рулық жəне тайпалық қауымның қалыптасу дəуірінде жатыр. Ру үлкендері мен тайпа көсемдері құрылтайлар мен көшпенділердің жиындарында сайланатын болған. Оларға дауларды реттеу, əскер бөлімшелерін құру жəне басқару уəкілеттіліктері берілді, рулық қауым кең автономия мен беделге ие болды. Қазақстанның Ресейге кіруінен кейін патша əкімшілігі өлкені тиімді басқару мақсатында ақсүйек өкілдерінен аға сұлтан округтық бұйрығын жəне облыс басшыларын, ауыл старшиналарын, сондай-ақ шектеулі құзыретпен билер сотын сайлау түріндегі өзін-өзі басқару элементтерін енгізуге талпынды. Кейбір жергілікті мəселелерді шешу мақсатында ауылдық жəне болыстық жиындарға рұқсат берілді.

1867-1868 жж. Реформалар

Қазақстанда ауылдар, болыстар, округтар Ресей империясының əкімшілік- аумақтық бірліктері болды, мұнда «түземдік əкімшілік» қатаң түрде сатылас басқарушылыққа интеграцияланды. Кеңес билігі Қазақстанда əкімшілік-аумақтық қайта құру жүргізе отырып, патша үкіметінің көздеген мақсатын көкседі, ол – орталықтан тиімді басқару. 1936 жылы Қазақ КСР-і құрылғаннан кейін, одақтас мемлекет мəртебесі қолданыстағы орталықтандырылған, командалық-əкімшілік басқаруды тіпті дерлік өзгертпеді.

1937 жылғы Қазақ КСР Конституциясы

Жергілікті басқару органдары туралы: «Облыстардағы, аудандардағы, қалалардағы, кенттердегі, селолар мен ауылдардағы мемлекеттік билік органдары Халық депутаттарының кеңесі болып табылады» делінген.

1978 жылғы Қазақ КСР Конституциясы

1978 жылғы Қазақ КСР Конституциясында «облыстардағы, аудандардағы, қалалардағы, қалалардағы аудандар, кенттер, селолар мен ауылдардағы мемлекеттік билік органдары сəйкес Еңбекшілердің депутаттарының кеңесі болып табылады» деп анықталған.

Қазақ КСР-ның конституциясы жергілікті өзін-өзі басқарудың болуына жол бермеді. Қоғамдық-саяси өмірді қатаң реттейтін тоталитарлы мемлекет билік өкілеттіктері мен қызметтерін мемлекеттік емес институттармен, яғни табиғаты бойынша мұндай жергілікті өзін-өзі басқару органдарымен бөлісуге жол бере алмады.

Негізгі Заңдарда жергілікті өзін-өзі басқарудың қоғамдық сипаттағы негіздері қаланбады, кеңестер партиялық бюрократия үшін тек кейіп ретінде ғана болды. Бұдан бөлек, азаматтардың көбісі мемлекеттік қызметші болған қоғамдық өмірді толық бірегейлендіру жағдайында, жергілікті ұжымдарға дербес құрылымдар құруды бастамалау барынша қиындық туғызды. Меншік пен монопартиялық идеологияны мемлекеттендіру жағдайында жергілікті биліктің аз-кем автономдық рөлі мен халықтың өзіндік əрекеті үшін мүмкіндік жоқтың қасында болды. Кеңестер жəне өздері де шешуші өкілеттік билік болудан қалып бара жатты. Алайда, жергілікті өзін-өзі басқарудың қолданыстағы азғана өскіндерін мемлекет толығырақ регламенттеуге ұмтылды. Жолдастық соттар туралы, аудандық, қалалық жəне облыстық Кеңестердің атқару комитеттері жанындағы бақылау комиссиялары туралы, маскүнемдікке қарсы күрес комиссиялары туралы ережелер, кəмелетке толмағандардың істері жөніндегі комиссиялар туралы Ереже жəне т.б. Қазақ КСР Жоғары Кеңесінің Президиумы деңгейінде бекітілді.

1979 жыл. «Қазақ КСР халық депутаттарының кенттік, селолық, ауылдық Кеңесі туралы» Заң қабылданды. Осы заңның Ү бөлімінің ІІІ тарауы «Халықтың кенттік, селолық, ауылдық Халық депутаттары кеңесіне қатысуы. Азаматтардың жалпы отырыстары, селолық жиындар» деп аталды. Осы бөлімде селолық жиындардың халықтың өзара салық мəселелерін талқылау мен шешу құқықтары бекітілді, қоғамдық селолық комитетке елді мекен аумағында Кеңестің селолық (ауылдық) атқару комитетінің жекелеген тапсырмаларын орындауды жүктеуге заң жүзінде жол берілді. Осылай, көбінесе Халық депутаттары кеңесінің бастамасы мен қолдауының арқасында жергілікті өзін-өзі басқару элементтері дүниеге келді жəне өңделді, ал осы қатынаста қол жеткізілген жергілікті өзін-өзі басқарудың сапалы деңгейі халықтың Кеңес жұмысына қатысуына келіп саяды.

1982 жылы 29 желтоқсанда Қазақ КСР Жоғары Кеңесі Президиумының «Қоғамдық кент, село, ауыл, учаске, көше, орам жəне үй комитеттері туралы ережені бекіту туралы» Жарлығы қабылданды. 1986 жылғы 20 ақпанда Қазақ КСР Жоғары Президиумының «жалпы отырыстар, тұрғылықты жері Қазақ КСР болып табылатын аазаматтар жиыны туралы» Жарлығы қабылданды.

1990 жылғы сəуірде КСРО-ның «КСРО-дағы жергілікті өзін-өзі басқару мен жергілікті шаруашылықтың жалпы негіздері туралы» Заңы қабылданды. Бұл заң жергілікті жерлерде билікті демократияландыру үшін база қалыптастырудың маңызды кезеңі болды. Олармен Кеңестердің толық билігіне екі есе бағынуды ескілендіріп, жергілікті Кеңестер қызметіндегі демократиялық централизм Халық депутаттары кеңестерінің дербестігі мен тəуелсіздігі қағидаттарына ауыстырылды.

Осы кезеңде жергілікті өзін-өзі басқару жүйелерінің буындары арасындағы өзара қарым-қатынасқа шарттық негіз орнату байқалғаны ерекше маңызды болып табылады (аталмыш заңның 6-бабы). 1990 жылғы 15 желтоқсанда «Қазақ КСР-нің меншігі туралы» заң қабылданды. Қабылданған заңға сəйкес, меншік орталықсыздандырылды жəне меншіктің үш түрінде шыға алды: жалпыодақтық (республикалықтан құралатын), республикалық жəне жергілікті (коммуналдық). 20-бапта коммуналдық меншіктің субъектісі ретінде, міндетті түрде əкімшілік-аумақтық бірлік анықталды, жергілікті Кеңестер иелік еткен халықтың атынан коммуналдық мүліктің меншігін иелену, пайдалану жəне иелік етуді жүзеге асырды. Бұдан бөлек, Кеңестер ведомстволық бағынышты аумақта Қазақ КСР атынан республика меншігіне кіретін мүлікті иеленуді, пайдалануды жəне иелік етуді жүзеге асыруға тиіс болды. Сол арқылы Кеңестер жаңаның ескімен күресуіне, барлық мемлекеттік құрылыстың реформалануына арналған орталық саяси ареналарының біріне айналды.

Нарыққа көшкен кездегі жергілікті өзін-өзі басқару

1991 жылғы 15 ақпанда Қазақ КСР-нің «Жергілікі өзін-өзі басқару мен Қазақ КСР халық депутаттарының жергілікті Кеңестері туралы» заңы қабылданды. Онда Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту үшін қажетті базаның сипаты туралы мəлімет берілген. Егер одақтас бастамаларда ол сəйкес материалдық жəне қаржылық база сияқты біршама көмескі қалыптасқан болса, «Жергілікі өзін-өзі басқару мен Қазақ КСР халық депутаттарының жергілікті Кеңестері туралы» Заңда кейіннен өзін-өзі басқару деңгейіне қатысты келесі бөлімдерде нақтыланған олардың меншікті материалдық-қаржылық базасы тікелей орнықты. Қабылданған заңның 3-бабында өкілеттік органдардың үстемділік қағидаты орнықты, ал жергілікті Кеңестің төрағасы бір мезгілде атқарушы комитеттің төрағасына айналды.

Заңның 9-бабы əр деңгейдегі жергілікті Кеңестер арасында туындайтын олардың құзырлығы мен коммуналдық меншіктегі мүліктің тиесілігі, сондай-ақ кірістерді олардың бюджеттері арасында бөлу мəселелері бойынша қайшылықтарды қарау мен шешудің соттан тыс тəртібін белгіледі. Осы Заңда шарттық қатынастар мен Кеңестер арасындағы өзара келісім бойынша өкілеттіліктерді табыстау қатынастарына жол берілгеніне қарамастан, мұндай мəселелерді қарау мен шешу айрықша құзыреті жоғары тұрған Кеңеске бекітілді. Шын мəнінде, «Жергілікті өзін-өзі басқару мен Қазақ КСР халық депутаттарының жергілікті Кеңестері туралы» Заңы Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқаруды құрушы алғашқы ресми мемлекеттік акті болды, алайда мемлекеттік құрылыстың кеңестік тəжірибесі көрініс тапты: жергілікті мемлекеттік басқарма мен жергілікті өзін-өзі басқару арасында шек болмады, ал ұғымдардың өзі кейде ауысып кетіп отырды.

1991 жылғы 15 ақпандағы «Жергілікті өзін-өзі басқару мен Қазақстан Республикасы халық депутаттарының жергілікті Кеңестері туралы» Заңға сəйкес, жергілікті өзін-өзі басқару ауылдардың, селолардың, кенттердің, қалалар мен қалалардағы аудандардың деңгейінде Кеңестер билігі нысанында жүзеге асырылды. Бұған қоса, ол өзінің құрамына аумақтық қоғамдық өзін-өзі басқару органдарын, жергілікті референдумдарды, азаматтар жиналыстары (жиындар) мен конференцияларын енгізді. Бұл өз заманында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің мейлінше дамыған жəне демократиялы жүйесі болғанын атап өткеніміз жөн. Алайда мұнда бастапқыдан жəне даму барысында туындаған айтарлықтай кемшіліктер болды.

Біріншіден, аталған заң қабылданған уақытта республикада билеуші компартиялардың ұстанған бағыты қуатты болып қала берді, бұл Кеңестерде халық депутаттары мен оның өкілдерін сайлау мен басымдығына ықпал етті. Көптеген сайлау ұжымдары ұзақ жылдар бойы қалыптасқан дəстүр бойынша партия белсенділерімен құрылды жəне басшылық етілді, бұл кандидаттарды ұсынуға жəне олардың сайлау компанияларына əсерін тигізді. Сонымен қатар, əлі қалыптаспаған көп партиялылық жағдайында кандидаттарды ұсыну таза жеке негізде жүргізілді. Беделді, танымал адамдар ұсынылды, ал олар əдетте сол партия активистері болып табылды. Осылайша, жергілікті Кеңестердің дербес құрамы көбіне консервативті болды, бұл саяси реформаларды жүргізуге қалай болғанда да теріс ықпал етті.

Екіншіден, 1992 жылғы ақпанда Президентпен жəне жоғары тұрған басшылар тағайындайтын əкімшілік басшылары институтының енгізілуімен Кеңестердің жергілікті жерлердегі билігі өте шектеулі болды. Егер бұрын Кеңестердің меншікті, өздері құратын жəне есеп беретін, атқарушы-өкімдік етуші органы болса, енді олар атқарушы билікті бақылаудан айырылды. Соңғының өкіміне коммуналдық меншік те берілді. Нəтижесінде, жергілікті Кеңестердің тек əкімшілік басшысы əзірлеген бюджетті бекіту жөніндегі өкілеттігі ғана қалды.

Үшіншіден, түсініксіз себептер бойынша жергілікті өзін өзі басқару институты 1993 жылғы 28 қаңтарда қабылданған Қазақстан Республикасының бірінші Конституциясында бекітілмеді. Оның орнына, онда тек жергілікті өкілдік жəне атқарушы органдардың болуы бейнеленді. Бұл ретте жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару арасына ешқандай шек қоюлар болмады.

Төртіншіден, қоғамдық аумақтық өзін-өзі басқару институты өзіне тиісті дамуға қол жеткізбеді. Негізінен бұл қызмет үшін қаржы-экономикалық базаның болмауымен байланысты болды, себебі коммуналдық меншікті басқару əкімшілік басшыларымен жүзеге асырылды. 1991 ж. басында Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқару тұжырымдамасы аумақтық қоғамдық өзін-өзі басқару органдарымен, халықтың тікелей демократиясы нысандарымен (жергілікті референдумдар, азаматтардың жиналыстары, жиындары, конференциялары жəне т. б.) қатар, халық депутаттарының жергілікті Кеңестерін қамтитын ажырамас жүйеге қарағанда бұл институттың басқа ұғымына əлі негізделе алған жоқ.

Алайда, объективтілік үшін мынаны атап өткеніміз жөн, аталмыш Заң партиялық өктемдікті бұзуга белгілі дəрежеде үлес қосты, ал Кеңестер кейбір мəселелерде ауқымды өкілеттіліктер ала бастады. Одақтас республикалардың көптеген көшбасшылары орталық билікпен бақталастық кезеңінде Кеңестер тұлғасындағы салмақты одақтас тапты.

1992 жылғы 13 қаңтарда республиканың Жоғарғы Кеңесі «Қазақ КСР-нің «Жергілікі өзін-өзі басқару мен Қазақ КСР халық депутаттарының жергілікті Кеңестері туралы» Заңына өтпелі кезеңде өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заңы қабылданды. Бұл заңның жаңалығы «өкілді органдар үстемдігі» бастапқы негізін «өкілдік жəне атқарушы-өкімдік етуші органдардың қызметтері мен өкілеттерін айыру» қағидатына ауыстыру болып табылды. Дəл сол Заң қабылданған күні 1992 жылғы 13 қаңтарда Жоғары Кеңес жергілікті органдардың құрылымындағы өзгерістерге байланысты «Өтпелі кезеңде Қазақ КСР Конституциясының (Негізгі Заң) жекелеген нормаларының қүшін тоқтата тұру туралы» Заңды да қабылдағанын атап өткеніміз жөн.

Бұл Кеңестер мен атқарушы-өкімдік етуші органдардың қызметін біртіндеп бөлуге мүмкіндік берді. Қазақстан Республикасының Президентіне немесе облыстық əкімшілік басшысына есеп беретін сəйкес халық депутаттары Кеңестің бақылауындағы жергілікті əкімшіліктің дара басшысының институты енгізілді. Əсіресе, Заңның тиісті баптарында кез келген деңгейдегі халық депутаттарының жергілікті Кеңестері енді «əкімшілік басшыларының қарауына жатқызылған мəселелерді өз қарауына қабылдауға құқылы емес» екені, ал жергілікті əкімшіліктердің басшылары «сəйкес жергілікті халық депутаттарының Кеңесінің қарауына жатқызылған мəселелерді өз қарауына қабылдауына құқылы еместігі» жазылған.

Өзгертілген жəне толықтырылған «Жерлігікті өзін-өзі басқару жəне Қазақстан Республикасының халық депутаттарының жергілікті Кеңестері туралы» Заңдағы «Аумақтық қоғамдық өзін-өзі басқару» деп аталатын VIII бөлім сақталды жəне маңызды өзгерістерге ұшырамаған.

1991 жылғы 15 ақпандағы осы Заңды қолданысқа енгізу туралы Қазақ КСР Жоғарға Кеңесі Қаулысының сəйкес тармақтары да өз күшінде қалды, онда Министрлер Кабинетіне өтпелі кезеңнің жергілікті шаруашылықты дайындаумен байланысты бірінші кезектегі шараларды, жергілікті өзін-өзі басқару жағдайындағы материалдық-қаржылық базаны анықтау, ал мемлекеттік мүлікті басқару жөніндегі республиканың Мемкомитетіне 1991 жылғы 1 мамырға дейін жергілікті өзін-өзі басқару органдарының коммуналдық меншігінің құрамына өтеусіз берілуге тиісті мүліктің тізімі мен беру тəртібін анықтау тапсырылды.

Алайда, 1992 жылғы 13 қаңтардағы Заңнан туындаған жергілікті жерлерде мемлекеттік атқару органдардың қайта ұйымдастырылуына байланысты, бұл жұмыс соңына дейін жеткізілмеді: — аумақтық қоғамдық өзін-өзі басқару органдары өзінің дербес қызметі үшін тиісті экономикалық жəне қаржылық негіздеріне қол жеткізбеді; — əкімшілік-аумақтық бірліктердің меншігін басқару жергілікті əкімшіліктердің басшыларына өтті.

1992 жылы 7 ақпанда ҚР Президентінің «ҚР-дағы мемлекеттік басқару органдарының экономикалық реформа жағдайындағы ұйымдастырылуы мен қызметін жетілдіру туралы» Жарлығына қол қойылды. Онда ҚР Президентінен бастап жергілікті ұйымдардың басшыларына дейінгі атқарушы-өкімдік етуші органдардың бірыңғай жүйесі, Министрлер кабинетінің жергілікті ұйымдардың басшыларына дейінгі қызметін жедел басқаруы жөніндегі міндеті алғаш рет бекітілді.

Əкімшілік басшылары институтының енгізілуі атқарушы биліктің сатылас жүйесін қалпына келтірді, ал жергілікті өкілдік органдардың рөлін сол Кеңестер атқарды. Бұл ретте əкімшілік органдар биліктің барлық толықтығына дерлік ие болды. Көбінесе жергілікті мəселелерді шешуге дəрменсіз Кеңестер жергілікті мемлекеттік механизмнің қосалқысына айналды. Егемендікке қол жеткізгеннен кейін 1991 жылғы қазаннан 1993 жылға дейін республикада жергілікті Кеңестер мен қайта құрылған жергілікті əкімшілік жергілікті маңызы бар көптеген мəселелер бойынша бəсекелестік жағдайда болған бірегей жағдай қалыптасты. Өтпелі кезеңде Кеңестер мен мемлекеттік əкімшіліктер арасында өкілеттіліктерді қайталаулар болды. Бұдан əрі қарай жергілікті əкімдер көбірек билікке ие болып, ал шынайы билік тетіктері бар толыққанды жергілікті өзін-өзі басқару болмады.